LA STORIA DELL'AC

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Cosa ci dice la carta?

Sistema scolastico e quadro costituzionale

di Gian Candido De Martin

La rilevanza costituzionale dell’istruzione scolastica

La Costituzione repubblicana – dopo un approfondito e innovativo dibattito in Assemblea costituente – ha dedicato un’organica attenzione al tema della scuola nel quadro di una serie di principi volti a dare solidi riferimenti alla prospettiva della formazione delle persone, che sono la base del sistema istituzionale della Repubblica. In effetti la prospettiva “personalista” è fondamentale nella concezione dei poteri e servizi pubblici, come si evince chiaramente dagli enunciati introduttivi della Carta, che delineano lo Stato democratico, sociale, solidale e di cultura.

Il volto democratico del sistema (art. 1) si lega strettamente al riconoscimento e alle garanzie dei diritti inviolabili dell’uomo, inteso come singolo ma anche come componente delle formazioni sociali in cui ciascuno svolge la propria personalità, con un conseguente e parallelo rilievo specifico pure dei doveri inderogabili di solidarietà sociale (art. 2). D’altra parte, questa impostazione personalista si coniuga col principio di eguaglianza, enunciato dall’art. 3 non solo sul piano formale (come pari dignità sociale e pari condizione di fronte alla legge, senza discriminazioni di sesso, di razza, di lingua, di religione e di opinioni politiche), ma altresì in una prospettiva sostanziale in cui viene sottolineato il compito delle istituzioni pubbliche di rimuovere gli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona umana, e quindi sia la possibilità di concreta partecipazione alle dinamiche della vita politica, economica e sociale del paese. Di qui anche la connotazione individuale e sociale del diritto/dovere del lavoro (art. 4), nonché la rilevanza della promozione dello sviluppo culturale, scientifico e tecnico (art. 9).

Tutte premesse indispensabili per poter cogliere appieno il significato delle norme costituzionali più direttamente dedicate al ruolo dell’istruzione in quelle organizzazioni specifiche che si chiamano scuole o istituzioni formative (artt. 33 e 34), regolamentate nell’ambito dei rapporti etico-sociali della I parte della Costituzione, in cui peraltro viene in primo luogo sancito il diritto prioritario dei genitori all’educazione e formazione della prole (art. 30), nonché il sostegno pubblico alle famiglie nell’adempimento dei loro compiti connessi al diritto allo studio dei figli (artt. 31 e 34). Di qui ovviamente anche una connotazione delle scuole non come mere strutture tecniche, avulse da un rapporto stabile con le famiglie dei discenti, bensì come luoghi di una formazione (di vario livello) legata sia a conoscenze scientifiche, sia a relazioni con i genitori, in una prospettiva di formazione della personalità del discente, che è anche civis democraticus.

In tal senso appare chiaro come il diritto all’istruzione si possa configurare come uno dei diritti civici tipici dello Stato sociale, correlato a un servizio pubblico, secondo la qualificazione di Costantino Mortati. Un diritto a una prestazione organizzata in una struttura ad hoc, più che un diritto ad essere istruiti, visto che l’art. 34 da un lato prevede obbligo e la gratuità dell’istruzione scolastica inferiore, impartita per almeno otto anni, dall’altro assicura il diritto dei “capaci e meritevoli” a raggiungere i più alti gradi degli studi, anche se privi di mezzi (quindi borse di studio, assegni alle famiglie e altre provvidenze).

Costantino Mortati, giurista, padre costituente, giudice della Corte costituzionale.

Art. 34 Cost.
La scuola è aperta a tutti. 
L’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. 
I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi.
La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie e altre  provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.

Servizio pubblico di istruzione e libertà nella e della scuola

In parallelo con il diritto all’istruzione nella Costituzione, vi sono specifiche garanzie di libertà a vario titolo connesse alla gestione del servizio, che va comunque in linea di principio regolato solo con «norme generali sull’istruzione» (art. 117, II), lasciando quindi adeguato spazio sia all’autonomia didattica sia al pluralismo delle iniziative di formazione scolastica. Quanto al primo profilo, si tratta essenzialmente della libertà di insegnamento che deve essere riconosciuta a ciascun docente nell’esercizio del proprio compito formativo “nella scuola” in cui è inserito, libertà correlata non a caso con la libertà dell’espressione artistica e della ricerca scientifica (art. 33, I). Altrettanto rilevante è il secondo profilo, che si riferisce – a fronte dell’obbligo per lo Stato di istituire scuole per tutti gli ordini e gradi (art. 33, II) – alla cd. «libertà della scuola», ossia al diritto di enti e privati di istituire scuole e istituti di educazione, senza oneri per lo Stato (art. 33, III).
Si configura in tal modo un sistema di pluralismo scolastico in cui il diritto all’istruzione può essere garantito sia in scuole statali che non statali, ferma restando comunque la previsione di un esame di Stato per l’ammissione ai vari ordine e gradi di scuole o per la conclusione di essi, a parte quello previsto per l’abilitazione all’esercizio professionale (art. 33, V).

In questa prospettiva di pluralismo delle istituzioni formative, assumono peraltro specifico rilievo le garanzie costituzionali previste per le scuole non statali che chiedono la parità, in quanto ad esse va comunque assicurata piena libertà didattica e organizzativa e agli alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali (art. 33, IV). Ciò contribuisce a configurare quella che Umberto Pototschnig (Insegnamento, istruzione, scuola, 1961) ha qualificato come la destatalizzazione del sistema nazionale pubblico di istruzione, ora connotato da un’integrazione tra scuola statale e non statale paritaria.

Con una equipollenza nel sistema formativo che dovrebbe tradursi anche in un’interpretazione non penalizzante per la scuola paritaria sul piano finanziario, della clausola «senza oneri per lo Stato». In tal senso si dovrebbe distinguere il momento dell’istituzione di scuole non statali, che non potrebbe essere ovviamente supportato da fondi pubblici, rispetto a quello del funzionamento una volta riconosciuta la parità, che non dovrebbe escludere la possibilità – se non addirittura il diritto – di finanziamenti pubblici di entità comunque non superiore agli oneri che lo Stato dovrebbe affrontare per l’istruzione degli studenti che optano per la scuola non statale (cd. sgravio).
Una tesi che sarebbe coerente con la ratio del pluralismo scolastico e col principio della libertà di scelta della scuola (e l’eguaglianza sociale degli allievi e delle rispettive famiglie), ma che tuttavia non è stata finora condivisa e applicata pienamente dallo Stato, che si è limitato a contributi di varia entità (anche su questi profili rinvio a Aldo Sandulli, Il sistema nazionale di istruzione, il Mulino 2003).

Un assetto, quello fondato sul pluralismo scolastico, che evidenzia comunque anche la necessità di garantire un’effettiva sfera di complessiva autonomia didattica e organizzativa e di autogoverno delle istituzioni formative, in larga misura analoga a quella originariamente riconosciuta in Costituzione alle sole istituzioni di alta cultura, università ed accademie, in grado di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato (art. 33, VI).
Un’autonomia e un autogoverno che successivamente sono stati sanciti anche per tutte le istituzioni scolastiche subuniversitarie nell’ambito della riforma costituzionale del titolo V del 2001 (vedi infra al n. 4).

Art. 33 Cost.
L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento.
La Repubblica detta le norme generali sull’istruzione e istituisce scuole statali per
tutti gli ordini e gradi.
Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole e istituti di educazione, senza oneri
per lo Stato.
La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono
la parità, deve assicurare ad esse piena libertà e ai loro alunni un trattamento
scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali.
È prescritto un esame di Stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuole
o per la conclusione di essi e per l’abilitazione all’esercizio professionale.
Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi
ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.

L’assetto dei poteri legislativi in materia scolastica

La struttura e l’articolazione del sistema scolastico nei vari ordini e gradi sono delineate per lo più da quelle che si possono qualificare le norme generali sull’istruzione, di competenza esclusiva – come già rilevato – del legislatore statale, cui spetta disciplinare i tratti principali dell’organizzazione e dell’esercizio dei compiti formativi del servizio pubblico in materia, ivi compresi i requisiti dei docenti e i criteri di ammissione e di valutazione degli allievi (per approfondimenti, possono vedersi, oltre alla già citata monografia di Aldo Sandulli, i recenti contributi di A. Catelani e M. Falanga, La scuola pubblica in Italia, La scuola/Brescia 2011, e del Dossier di Tuttoscuola, a cura di A. Rubinacci e G.M. Salerno, marzo 2023).

In materia di istruzione e scuola va peraltro tenuto presente che la Costituzione prevede anche un riparto di competenze normative che coinvolge, entro certi limiti, i legislatori regionali. Precisando che vi era originariamente un’unica previsione generale, nell’art. 117 (salvo alcune previsioni in statuti di regioni speciali), che sanciva comunque in linea di principio un ruolo primario della legge statale, a eccezione di quanto concernente l’istruzione artigiana e professionale e l’assistenza scolastica, oggetto di competenza legislativa concorrente o integrativa delle regioni, comunque nel rispetto sia dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sia del cd. interesse nazionale.

Con la riforma costituzionale del 2001 l’intera materia dell’istruzione – a parte la esplicita riserva delle norme generali al legislatore statale – è diventata oggetto di legislazione concorrente tra Stato e regioni ordinarie, con riserva allo Stato dei soli principi fondamentali e spazio alle regioni per il resto, salva l’autonomia riconosciuta alle istituzioni scolastiche. Le regioni peraltro sono divenute nel contempo titolari a pieno titolo delle norme in materia di istruzione e formazione professionale.
Questo è quindi l’assetto vigente sul piano legislativo, che si è via via consolidato, pur in qualche modo condizionato dalla permanenza di una costante tendenza statocentrica dell’amministrazione ministeriale dell’istruzione. Si può aggiungere che non si è invece realizzato l’obiettivo di chi mirava a un ulteriore allargamento del ruolo regionale in materia, nell’ambito della cd. devolution, ossia con la proposta di riforma costituzionale approvata dal Parlamento nel 2005 ma poi bocciata dagli elettori nel referendum del giugno 2006, con la quale si era immaginato di introdurre una competenza esclusiva regionale per l’organizzazione scolastica, la gestione degli istituti scolastici e di formazione, nonché per la definizione dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico delle regioni.

Quanto invece alla competenza esclusiva statale in materia, si deve precisare che – oltre alle norme generali sull’istruzione di cui si è detto – spetta al legislatore statale anche la determinazione dei Lep, ossia dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantite dalle istituzioni formative su tutto il territorio nazionale a tutela dell’effettività del principio di eguaglianza nell’accesso e nella fruizione del diritto all’istruzione nell’ambito del servizio pubblico scolastico (per una puntuale ricostruzione e specificazione del significato e della portata di questa previsione dell’art. 117, II, rinvio, da ultimo, al saggio di Annamaria Poggi nel citato Dossier di Tuttoscuola, in «Astrid news», 19 aprile 2023.

Aggiungendo peraltro che – non essendo stati finora chiariti organicamente dalla legge i Lep nel campo dell’istruzione – risulta al momento impossibile dare corso anche a eventuali ampliamenti dell’autonomia regionale in materia, come richiesto da alcune regioni ex art. 116, III. Ed è appunto questa carenza dei Lep che ha indotto il Governo a prevedere nel recente Ddl Calderoli una specifica procedura a breve per la loro determinazione, da considerare comunque prioritaria rispetto all’eventuale attuazione del cd. regionalismo differenziato, scelta da operare in ogni caso con molte cautele, senza inseguire il modello di specialità regionali spesso malintese.

La autonomia delle istituzioni scolastiche: una riforma incompiuta

La clausola di garanzia dell’autonomia delle istituzioni scolastiche nell’esercizio delle potestà legislative statali e regionali in materia di organizzazione dell’istruzione, espressamente sancita nel 2001 dal III c. dell’art. 117 Cost., dopo che era stata già anticipata e prefigurata dalla riforma Bassanini del 1997 e dalla legge n. 144 del 1999, rappresenta una sorta di rivoluzione (potenziale) nell’assetto dei poteri pubblici in campo scolastico. In effetti si tratta di dare vita a un modello organizzativo del servizio pubblico in materia assai diverso da quello tradizionale, incentrato su un vertice di governo politico e su un’amministrazione ministeriale ordinata gerarchicamente, con organi centrali e periferici, questi ultimi facenti capo ai provveditorati agli studi, titolari di vari poteri decisionali e di controllo nei confronti del sistema scolastico.

Col riconoscimento dell’autonomia delle singole scuole – ciascuna delle quali si può considerare in certo modo una formazione sociale – si tratta, in altre parole, di optare per un’impostazione di forte responsabilizzazione di ogni istituzione scolastica, se è il caso coordinata in rete con altre scuole. La scelta dell’autonomia si deve quindi collocare in un orizzonte in cui ciascuna realtà scolastica non va concepita né come struttura operativa del Ministero dell’istruzione, né – all’opposto – come una sorta di impresa-azienda legata essenzialmente a logiche produttivistiche (rischio che potrebbe riguardare soprattutto le scuole paritarie), bensì come una comunità in grado, entro certi limiti, di autogovernarsi valorizzando il distinto ruolo delle proprie componenti interne (dirigenti-leader educativi, docenti, studenti, genitori).

Il baricentro sull’autonomia di ciascuna scuola vuol dire riconoscere importanza al singolo Pof (progetto dell’offerta formativa), così come alla partecipazione responsabile delle famiglie nella gestione.
Significa anche un rapporto fisiologico della scuola con il contesto territoriale in cui opera, in primo luogo con comuni e province per quanto riguarda edilizia, welfare e realizzazione del diritto allo studio: in sostanza, scuole autonome che debbono interagire in prevalenza con gli enti autonomi locali nell’ambito di un sistema istituzionale complessivamente basato sul principio di sussidiarietà e sul favor, per quanto possibile, per autonomie responsabili (rinvio ai «Rapporti dell’Osservatorio Luiss sulla scuola dell’autonomia» e al volume Istituzioni scolastiche e formative e sistema regionale e locale, a cura di G.C. De Martin, A. Cocozza e G. Porrotto, Padova 2008).

Rispetto a queste forti prospettive innovative va peraltro registrata la resistenza, spesso occulta, al cambio di paradigma prefigurato con l’opzione per l’autonomia delle scuole, probabilmente anche a causa di una carente cultura autonomistica di molti dirigenti e docenti e dei relativi organismi sindacali, oltre che degli interlocutori istituzionali. Talché oggi può dirsi che si tratta di una riforma in gran parte incompiuta – salvo che in talune realtà che hanno saputo interpretarla positivamente, nonostante gli ostacoli di sistema sia con gli uffici ministeriali sia con regioni ed enti locali – con un sistema scolastico tuttora in balia del centro, ossia un cantiere in larga misura abbandonato, contrassegnato comunque da una visione riduttiva dell’autonomia, nonostante la esplicita previsione costituzionale.

Una previsione costituzionale che andrebbe invece presa sul serio, così come si dovrebbe fare anche per gran parte delle altre riforme autonomistiche prefigurate nel titolo V, rimaste per lo più senza seguito, se non spesso contraddette da una legislazione erratica, talora sghemba, ispirata più da contingenti obiettivi-tampone in chiave economico-finanziaria che da una coerente prospettiva di attuazione di principi e riferimenti sanciti in Costituzione.
A voler riprendere il cammino in sintonia con le opzioni costituzionali, oltre a evitare un metodo tuttora prevalentemente incentrato su circolari ministeriali e decreti legge, si dovrebbe in via generale chiarire – in vista di una formazione che deve saper abbinare riconoscimento del merito con equità e inclusione sociale – quali siano gli ambiti dell’autonomia scolastica (organizzativa, didattico-progettuale e amministrativo-finanziaria). Occorrerebbe contemporaneamente effettuare una revisione radicale dell’amministrazione ministeriale e attivare un sistema (indipendente) di valutazione, basato su un corpo qualificato di ispettori capaci di mediare tra orientamenti generali e spazi per incentivare scelte autonome positive.

Nel contempo – tenuto conto anche delle possibili riforme per rinnovare la scuola legate al Pnrr – si dovrebbe porre mano a un sistema di reclutamento dei docenti abbinato a una formazione in grado di legare il percorso formativo universitario con un’abilitazione valida su tutto il territorio nazionale, tenendo anche conto delle nuove esigenze della didattica, in un tempo ormai caratterizzato da conoscenze rese in gran parte disponibili dalle tecnologie digitali (e sempre più legate anche alle potenzialità della cd. intelligenza artificiale), con uno spazio possibile pure per la didattica a distanza.
Fermo restando che la scuola dovrebbe essere sempre più valorizzata anche per la sua funzione di educazione alla convivenza e al dialogo, dando spazio adeguato all’educazione civica, che è formazione ai valori della Costituzione, manuale di convivenza e base della democrazia, con un nesso stretto tra scuole e futuro del paese.

Gian Candido De Martin

Professore emerito, già ordinario di Diritto Pubblico e Diritto Amministrativo. Componente del Consiglio scientifico dell’istituto Bachelet.