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Cosa ci dice la carta?

Democrazia e Costituzione: aspetti ricostruttivi e nuove sfide

di Agatino Cariola

Potrebbe dirsi che la democrazia è un problema, a iniziare dalla sua definizione. Se è facile tradurre alla lettera il termine e, quindi, indicare con la democrazia il potere o il governo del popolo, il difficile è poi indicare le condizioni, i presupposti e gli strumenti a mezzo dei quali un paese può definirsi democratico. Perché, se si considera l’esperienza storica, può osservarsi che anche i regimi totalitari si riferiscono al popolo come fonte di legittimazione del potere di chi governa – uomo singolo o gruppo dirigente che sia. E allora l’espressione “governo del popolo” può simulare realtà ben diverse e che, volta per volta, bisogna specificare tanti elementi, a iniziare dalla determinazione del popolo cioè di chi è legittimato a partecipare al circuito che conduce alla decisione politica.
In termini assai generali e tutto sommato semplicistici, la democrazia implica che un popolo insediato su un territorio ha il diritto/potere di governarsi in maniera diretta o a mezzo di suoi rappresentanti.
Detto ciò i problemi non sono finiti, giacché – e le vicende belliche lo dimostrano – bisogna convenire sull’identificazione del popolo e del territorio.

Art. 1 Cost.
L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.
Art. 49 Cost.
Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.
Art. 2 Cost.
La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.
Art. 3 Cost.
Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.
È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Nella Costituzione italiana il concetto di democrazia è quasi presupposto in tutti gli articoli che vi fanno riferimento, dall’art. 1 che qualifica l’Italia come «Repubblica democratica», all’art. 10 che assicura allo straniero «l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana», presupponendo appunto che i cittadini italiani ne godano, all’«ordinamento democratico» prescritto per l’organizzazione sindacale dall’art. 39, al «metodo democratico» imposto ai partiti per l’art. 49, allo «spirito democratico della Repubblica» che deve ispirare l’ordinamento delle forze armate. Ma è tutta la Costituzione che è retta dal valore di “democratizzare” il potere, di introdurre, cioè, dinamiche per assicurare e rendere effettiva la democrazia, prestando attenzione al processo per tendere a tale scopo, ovverossia con il riconoscimento delle libertà (art. 2) e con l’insistenza sulla partecipazione (art. 3).
Può dirsi che sin dalle prime elaborazioni teoriche dell’antica Grecia sulla nozione di democrazia essa è più un ideale da raggiungere che non un assetto già definito e realizzato. Si tratta sempre di perfezionare gli strumenti per raggiungere un grado maggiore di democrazia: quasi che la democrazia possa quantificarsi e quindi essere misurata.
Inoltre, la democrazia risulta sempre a rischio di degenerazione verso esperienze oligarchiche vestite magari di demagogia. Oggi, non a caso, il pericolo più intenso per il funzionamento di un sistema democratico è la tendenza populistica che esalta la funzione decisoria del popolo, mentre da tempo si avverte che il potere effettivo è esercitato da chi pone le domande e non tanto da chi vi risponde, cioè da chi ha la forza di imporre alcuni temi nel dibattito politico, di proporsi quindi come protagonista di cui gli altri debbono tener conto, di contro a chi – semplice elettore – è chiamato a rispondere solo con un “sì” o con un “no”, senza possibilità di influenzare più di tanto la decisione. Il rischio è quello di una sorta di corto circuito che permetta a chi governa di autorappresentarsi quale soggetto investito dal popolo e, quindi, di legittimare ogni sua decisione, annichilendo la ricchezza delle tante espressioni culturali e, quindi, anche politiche, le quali pure sono presenti nella società (e che le teorie pluraliste esigerebbero di valorizzare).
Vale la pena di ricordare che la preoccupazione verso le tendenze populiste era presente anche nella riflessione che Manzoni mette in bocca a Renzo nell’ultima pagina de I promessi sposi, quando gli fa dire di aver «imparato […] a non parlare in piazza », a dubitare insomma di quei percorsi che semplifichino la realtà e possono finire per distruggere il fondamento medesimo della democrazia, cioè l’eguale libertà di tutti.
La trasformazione dei partiti politici i quali hanno in gran parte perso la funzione di “scuole di educazione politica”, e quindi di formazioni sociali a mezzo dei quali si partecipa alla vita pubblica, ma anche di luoghi di crescita degli aderenti verso l’assunzione di ruoli decisori, per divenire spesso “cerchi magici” di sovraesposizione mediatica dei leader, è oggi il problema serissimo della democrazia nei paesi occidentali, compreso il nostro. Il punto può essere espresso anche in altri termini: la democrazia esige un moto centripeto o comunque di estensione dei soggetti che partecipano attivamente alla vita pubblica, mentre i soggetti che le teorie politiche e gli assetti costituzionali di ispirazione democratica hanno individuato come gli elementi fondanti della democrazia – cioè i partiti politici e anche i sindacati – appaiono sempre più come soggetti oligarchici attorno ad alcune leadership incontestate e nei quali la democrazia interna è spesso assente.

Da qui la necessità di rinvenire formule che – più che un ritorno a idilliaci passati – prestino attenzione alle soluzioni concrete che rendano possibile ampliare la partecipazione dei cittadini alle procedure di decisione.
Questo comporta la necessità di coniugare sempre la nozione procedurale di democrazia, in base alla quale governa chi vince le elezioni, con la considerazione sostanziale della stessa democrazia, che guarda ai contenuti delle decisioni, a quelle che sono adottate e a quelle che devono esserci affinché un sistema sia qualificato democratico, e valuti la medesima correttezza dei percorsi decisionali, a cominciare dal fatto che le elezioni si svolgano in condizione di libertà ovvero di violenza o di brogli e se tutti i partecipanti siano posti in condizioni di parità rispetto agli altri, e così di seguito.

Deve insistersi sulla nozione sostanziale di democrazia: se essa si riducesse solo al profilo procedurale – lo avvertiva con sapienza Giovanni Paolo II – la democrazia sarebbe solo un fatto di numeri e condurrebbe alla tirannia della maggioranza non meno deprecabile di ogni altra forma di totalitarismo. La democrazia, invece, si riempie di contenuto con riguardo alla dignità di ogni persona umana, e ciò significa che uomini e donne devono essere in condizione di sviluppare al massimo la loro personalità e partecipare alla vita pubblica, come pure recita l’art. 3 della Costituzione italiana.

Subito dopo la democrazia riguarda le formazioni sociali nelle quali uomini e donne si riconoscono, da quelle per così dire minime che sono le famiglie, alle varie associazioni che operano nei diversi ambiti, a quelle di carattere istituzionalizzato come le stesse Chiese.

Ecco perché l’attenzione va rivolta agli strumenti di esercizio delle libertà individuali e collettive.
La stessa sovranità che per l’art. 1 della Costituzione appartiene al popolo non può essere considerata in maniera unitaria, ma per l’appunto si concretizza nelle tante libertà riconosciute a ogni singola persona.

La sovranità non è affatto il moloch che da un popolo indistinto perviene a legittimare chi governa, perché altrimenti non ci sarebbe altro che un fondamento del potere del tutto omogeneo a quello che poteva individuarsi nella volontà divina o nel principio dinastico (come se il potere fosse un fatto privato da trasmettere in eredità ai discendenti). La sovranità popolare è sinonimo di libertà e, quindi, essa non può non essere diffusa e quasi dissolversi nell’esercizio concreto, da parte degli individui come dei gruppi sociali, delle libertà: da quella di manifestazione del pensiero e di religione (all’inizio strettamente unite), a quella di circolazione, a quella di fondare e partecipare ad associazioni, movimenti e partiti, a quella personale.

La madre di tutte le libertà è la dignità personale, cioè il patrimonio inviolabile di ogni essere umano.
Ma ciò comporta il riconoscimento dell’eguaglianza tra gli uomini e dell’eguale diritto a partecipare alla vita pubblica. Già Aristotele nella Politica (IV.4) esprimeva il collegamento tra democrazia ed eguaglianza:

la prima forma di democrazia è quella così chiamata soprattutto sulla base dell’eguaglianza: ed eguaglianza la legge di tale democrazia stabilisce il fatto che non sovrastano in alcun modo i poveri più dei ricchi e che nessuna delle due classi è sovrana, ma eguali entrambe. Perché, certo, se la libertà esiste soprattutto nella democrazia, come suppongono taluni e lo stesso l’eguaglianza, si realizzeranno soprattutto qualora tutti senza esclusione partecipino in egual modo al governo.

Quella riflessione muoveva dalla considerazione delle diseguaglianze sociali, per arrivare al modello di un governo ove sia assicurata la partecipazione di tutti o, almeno, la possibilità per tutti di parteciparvi.
Allora, l’attenzione ritorna agli strumenti che – oltre al riconoscimento delle libertà – fanno democratico un ordinamento, e con l’avvertenza che gli stessi possono e debbono essere sempre migliorati.
Il primo strumento attiene alla connotazione pluralista della stessa società. Da tempo si è insistito sul fatto che una democrazia deve essere per definizione poliarchica (Dahl), deve cioè presentare tanti centri di potere politico, economico, culturale, ecc., in concorrenza tra loro e che, allora, compito di un ordinamento democratico è quello addirittura di creare tanti “mercati” laddove essi non vi siano.
Il principio di separazione dei poteri non riguarda solo l’apparato statale, ma investe in primo luogo l’assetto sociale.

Se, ad esempio, e si passa qui alla considerazione di un altro presupposto per la preservazione della democrazia, la dimensione economica si identificasse a tutto tondo con quella politica, se cioè da quest’ultima dipendesse per intero l’allocazione delle risorse e la loro assegnazione ai singoli, non vi sarebbe alla fine spazio per il riconoscimento delle libertà. Il tema investe il rapporto tra democrazia e capitalismo, o quello che è oggi il capitalismo: un rapporto sempre problematico anche perché l’economia manifesta una capacità di travolgere ogni altra dimensione, sì da dar vita a forme di totalitarismo che mettono in pericolo anche l’esistenza del genere umano sul pianeta. L’ordinamento democratico è quello che assicura la regolazione delle attività economiche e preserva la concorrenza tra le imprese, cioè appunto l’esistenza stessa del mercato e per questo evita monopoli od oligopoli in capo ad alcuni soggetti; ma al tempo stesso garantisce che le vicende economiche si svolgano in un quadro di regole chiare e certe, libere da ingerenze politiche di parte.

Per passare al versante istituzionale, occorre avere riguardo al meccanismo della rappresentanza politica.
La democrazia esige, infatti, un efficace circuito della rappresentanza politica che valorizzi la scelta dei cittadini-elettori.
Sistemi elettorali che vanifichino la libertà di voto degli elettori sono illegittimi, come riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale in più occasioni.

Allo stesso modo sono errati modelli elettorali che vedano la formazione di maggioranze fittizie non presenti nella realtà sociale. Ma sono sbagliati anche modelli che, impedendo la formazione di maggioranze stabili, rendono impossibile l’assunzione di decisioni e che per questo finirebbero per svilire la democrazia medesima. Quest’ultima vive sul difficile crinale della rappresentanza dei diversi interessi e gruppi presenti nella società e dell’efficacia dell’azione di governo, cioè di selezione degli interessi da curare e della loro conseguente gestione.

Ecco: la democrazia è fatta della difficile convivenza tra rappresentanza e governabilità.
La rappresentanza porta con sé altri risvolti, a partire dalla responsabilità politica per l’esercizio del potere, cioè dall’attribuzione di meriti e di sanzioni per quanto si è fatto oppure non si è fatto, e per il modo in cui lo si è realizzato.

Piuttosto di recente la Corte costituzionale italiana ha coniato il termine di «principio di responsabilità democratica» per l’esercizio del potere politico, sentenze nn. 18/2019 e 80/2019, e lo ha fatto con riguardo a leggi che allungavano il tempo nel quale gli enti locali debbono provvedere al riequilibrio finanziario: norme simili sminuiscono la responsabilità degli amministratori nei confronti dei cittadini amministrati, oltre che violare il principio di equità tra le generazioni e con quelle future.

Si tratta di un’efficace affermazione che può essere colta in tutte le sue conseguenze. Chi esercita potere deve rispondere per quanto fa e darne conto, addirittura non solo agli elettori, ma anche alle generazioni future.

L’ordinamento democratico, allora, è quello che rende effettiva tale responsabilità. Sistemi di designazione piuttosto che di elezioni dei governanti sono di dubbia compatibilità con l’ispirazione democratica. Allo stesso modo meccanismi che non vedano la circolazione delle classi dirigenti (e si ritorna qui al problema della democrazia interna ai partiti) oppure che consentono mutamenti partitici in spregio agli impegni presi in precedenza.

La democrazia vive di pluralismo, come si è rilevato: spezza e divide il potere, perché – nelle parole di Montesquieu –

Tutto [cioè la libertà] sarebbe perduto se lo stesso uomo, o lo stesso corpo di maggiorenti, o di nobili, o di popolo, esercitasse questi tre poteri: quello di fare le leggi, quello di eseguire le decisioni pubbliche, e quello di giudicare i delitti o le controversie dei privati.

La democrazia tende, quindi, a moltiplicare i poteri e ad evitare che gli stessi si fondano sotto il versante oggettivo (con la loro combinazione) o sotto il profilo soggettivo (con la loro attribuzione a un medesimo soggetto o a un gruppo). Eppure, questo compito non è mai finito giacché il potere tende a unificarsi e a investire le medesime persone o gruppi.

La democrazia esige trasparenza dei processi decisionali. Per questo la Costituzione ha vietato i partiti politici armati e le associazioni segrete, ché tali sono non quelle di natura prettamente riservata, ma quelle che intendono incidere e condizionare i processi decisionali.

La democrazia – va detto – esige educazione politica.
L’uguaglianza tra ricchi e poveri di cui parlava secoli addietro Aristotele è divenuta oggi il problema di come estendere la formazione a interi strati di cittadini che risultano ai margini dei processi di formazione culturale e che quasi sono solo consumatori di prodotti ideati da altri, ma non loro autori. La democrazia si fonda sul presupposto di una cultura diffusa, e quindi libera nella ricerca e nell’acquisizione delle informazioni, e capace nell’elaborazione di quanto conosciuto e in dialogo con le altre componenti. Come si diceva per quella economica, la democrazia culturale è la premessa e va di pari passo con quella politica.

Da questo punto di vista è preoccupante il crescente astensionismo elettorale, perché esso rivela non solo e non tanto la disaffezione da istituti che si criticano per la loro inadeguatezza, ma un’indifferenza che attinge le stesse basi della convivenza.

Si ritorna al punto che la democrazia è una sfida costante e mai un risultato conseguito.

Agatino Cariola

Professore ordinario di Diritto costituzionale presso l’Università degli Studi di Catania