Istituto Giuseppe Toniolo. Istituto di Diritto internazionale della pace

Agenda Immigrazione – Intervento del prof. Francesco Cherubini

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Intervento del prof. Francesco Cherubini al Seminario “Agenda Immigrazione. Accogliere, proteggere, promuovere e integrare” celebrato a Roma venerdì 09 novembre 2018.

Una questione di rilevanza globale: il contesto europeo ed internazionale

Francesco Cherubini

«Cercherò di darvi conto molto brevemente del quadro internazionale ed europeo della normativa in tema di migrazioni e rifugiati, cercando di soffermarmi maggiormente sui tentativi di svilupparlo.

Quello attuale è un quadro segnato da una divaricazione abbastanza netta, sia sul piano del diritto internazionale sia sul piano del diritto dell’Unione europea, tra il migrante economico e il rifugiato (o, più in generale, colui il quale cerca protezione fuori dal proprio Paese di origine). Da questo punto di vista, il diritto internazionale ha una pietra miliare, che è costituita dal divieto di respingimento che, per certi versi, contraddice la stessa divaricazione che esiste fra migrante economico e migrante che invece è in cerca di protezione, perché il divieto di respingimento si applica non solo virtualmente ma praticamente a tutti coloro i quali si muovono da un Paese all’altro. Quindi ha una conseguenza di carattere procedimentale: molto banalmente, chi si sposta da un Paese verso un altro nel tentativo di cercare una sorte migliore merita una valutazione individuale in base alla quale poi si può decidere se si è obbligati o meno a tenerlo. Quindi questo ha come conseguenza che chiunque arrivi, non sappiamo chi sia, necessita e merita una valutazione individuale sulla sorte alla quale lo destineremmo ove eventualmente respinto, espulso, et sim.

Questo è un principio che si trova in diversi strumenti internazionali ed è l’unica certezza che abbiamo in questo tema. Perché sotto il profilo della cooperazione fra gli Stati in materia di migrazioni per motivi lavorativi, gli strumenti di diritto internazionale sono sicuramente di meno e senz’altro molto meno incisivi. Questa è anche la ragione per la quale nei due precipitati, nelle due conseguenze di questa Dichiarazione di New York dell’Assemblea Generale, che sono i due Global Compacts, di cui ci parlava Ugo Villani prima, ovviamente si ripete questa differenziazione per certi versi illogica fra il rifugiato e il migrante. E pure torna la diversa intensità dei due strumenti (sono due strumenti di soft law, naturalmente): il primo è uno strumento che, pur nella sua natura raccomandatoria, dà delle indicazioni molto più precise (parlo naturalmente di quello sui rifugiati); l’altro si limita a posizioni e ad impegni molto più vaghi (e farò cenno a quelli a mio avviso più interessanti).

In questo tentativo di sviluppare il quadro attuale del diritto internazionale, ha avuto un ruolo importante, come spesso accade in questi casi, proprio la Santa Sede. Mi piace ricordarlo perché l’impegno da parte della Santa Sede, nel draft di questi due Global Compacts, è stato particolarmente importante. Con quali risultati, ora ve lo dirò. Naturalmente nessuno si fa l’illusione che gli Stati possano prendere veramente alla lettera le posizioni espresse dal Papa e, in molte occasioni, dai due osservatori permanenti presso le Nazioni Unite, uno a New York e l’altro, particolarmente attivo, monsignor Jurkovič, nelle sedi delle Nazioni Unite a Ginevra.

Ora le posizioni che sono state espresse sono posizioni delle quali mi piace richiamare qualche principio di carattere generale. Ovviamente ricorderete che il punto di partenza è quell’obbligo di accogliere, proteggere, promuovere ed integrare che il Papa in più occasioni ha ribadito, non ultima nella Giornata Mondiale del Migrante e del Rifugiato, ma credo che l’abbia detto in diverse occasioni.

Quali sono i punti di queste posizioni?

Intanto mi sembra che queste posizioni accantonino completamente un problema sul quale invece gli Stati insistono particolarmente, che è quello di dividersi la patata bollente – i flussi migratori – ovvero quello che viene comunemente chiamato burden sharing. Ma queste posizioni non ignorano questa necessità: mettono, invece, al centro dei progetti che dovrebbero portare avanti gli Stati nella comunità internazionale la persona umana. È abbastanza logico, pensando alla provenienza di questi documenti. Ma lo sono anche declinando alcuni principi di carattere meno generale che a me sembrano particolarmente significativi.

Uno è forse il più importante, perché ribalta la logica con cui si muove la comunità internazionale che è quella di dividere rifugiato da migrante economico. In questi documenti, parlo soprattutto nei 20 Action Points del 2017 prodotti dalla Santa Sede, si dice che questa differenza in realtà è abbastanza difficile da cogliere, perché il divieto di respingimento richiede un’analisi individuale (sulla individualità dell’analisi questi documenti insistono molto) della posizione di chi si muove da uno Stato verso un altro. Qui il problema riguarda soprattutto chi si muove dai Paesi in via di sviluppo ai Paesi occidentali.

Qui consentitemi una piccola parentesi, perché proprio nel Messaggio per la Giornata Mondiale del Migrante e del Rifugiato, Papa Francesco dice una cosa che nei documenti emerge molto poco: richiede una solidarietà nei confronti dei Paesi in via di sviluppo ma non nell’ottica che immaginiamo (aiutarli per cercare di diminuire i flussi), ma perché si rende perfettamente conto che quelli sono i primi Paesi che accolgono i rifugiati. Dal punto di vista statistico, i rifugiati “orizzontali”, cioè quelli che si muovono da un Paese di sviluppo verso un altro, sono di gran lunga in numero superiore rispetto a quelli che si muovono verso i Paesi occidentali.

Altri punti che mi sembrano interessanti di questi venti prodotti dalla Santa Sede sono quelli della localizzazione come strumento di integrazione.

Qui, in Italia, abbiamo un’eccellenza, almeno fino al Decreto c.d. Salvini (perché il Decreto credo che qualche problemi lo creerà al sistema di accoglienza basato sullo SPRAR): il sistema di accoglienza basato sullo SPRAR ha dato dei risultati notevoli e li ha dati proprio sulla base di questo principio, cioè l’integrazione funziona molto meglio nel momento in cui si mette un numero ridotto di persone da integrare – che siano rifugiati, beneficiari della protezione sussidiaria o in generale migranti – in una comunità più piccola.

Ricordo che durante i miei corsi qualche anno fa avevamo ospitato qualche comune che si era fatto promotore di queste iniziative ed era entrato nel programma SPRAR. Erano comuni molto piccoli che erano stati tra l’altro rivitalizzati proprio dalla presenza di queste persone e con i quali si riusciva a ragionare meglio in termini di integrazione, piuttosto che mettere migliaia di persone alla periferia di Roma in un casermone, in una situazione dove l’integrazione è molto più difficile.

L’altro aspetto sul quale questi 20 punti insistono è quello del ricongiungimento familiare. Qui anche Papa Francesco ha abbastanza insistito in varie occasioni su questo punto: quello di garantire l’estensione più ampia possibile del ricongiungimento familiare, in modo tale da non garantire soltanto la possibilità di riunirsi alle persone che hanno legami più stretti, ma anche legami più allargati. E qui per allargati mi riferisco a nonni rispetto a nipoti e viceversa, a sorelle, a zie, che normalmente invece non potrebbero beneficiare del ricongiungimento. Immaginate quale dramma possa essere quello di un ragazzino che si muove da un Paese africano, da un Paese del Medioriente, e che con grandissima difficoltà, magari soltanto con la madre, soltanto con il padre, riesce a raggiungere un Paese europeo ed è impossibilitato a ricongiungersi, per una questione di norme e di estensione del ricongiungimento familiare, con persone magari molto importanti all’interno del nucleo familiare, che però la norma ignora. In uno dei 20 punti si insiste molto sul tema della estensione.

L’ultimo punto mi sembra molto interessante. È quello di garantire l’accesso alla cittadinanza nella maniera più semplice possibile. Questa è una cosa sulla quale anche il Papa ha insistito. Mi piace ricordarlo, perché è una cosa estremamente importante, garantirla senza vincoli di passaggio, di esami di carattere linguistico. Sembra una banalità, ma in realtà fa il pari con il senso dell’integrazione, come ce l’ha ricordato in questo messaggio Papa Francesco, che non è quello di assimilazione (cioè, io ti impongo il mio modello e non ti faccio avere la cittadinanza ove tu non impari a comportarti come me), ma è di interazione e di arricchimento. Del resto, le parole di don Tonino Bello questo volevano fondamentalmente significare.

Ho fatto questa piccola parentesi sul contributo molto importante della Santa Sede. Il contributo della Santa Sede costituisce un modello che mette al centro la persona umana con il quale è inevitabile che poi si debbano confrontare questi Global Compacts.

Quale è stato il risultato finale? É vero che nelle relazioni internazionali ci vuole anche un pizzico di realismo, naturalmente, però il risultato finale è abbastanza distante da questi principi. Oltre al permanere di questa dicotomia fra rifugiato e migrante economico, la mia impressione generale – che è confermata anche dai trends all’interno dell’Unione europea – è quella che gli Stati si preoccupano di gestire la situazione dei flussi non tanto per la preoccupazione di carattere umanitario, e cioè per il benessere di queste persone, ma più che altro per i problemi che dal punto di vista della politica interna i flussi migratori così massicci possono creare all’interno dei singoli Paesi. In questi Global Compacts, che dal punto di vista procedurale poco risolvono a mio modo di vedere, è molto più presente la preoccupazione securitaria che non quella umanitaria. È molto più presente, se confrontati ad esempio con i documenti provenienti dalla Santa Sede, la preoccupazione di dividersi il fardello, come se fosse una specie di sacco da distribuire fra i diversi Stati, piuttosto che garantire i diritti di queste persone. Il Global Compact sui rifugiati è in discussione all’Assemblea generale e dovrebbe essere adottato – se non ci saranno variazioni – tra poche settimane. L’Alto Commissario per i Rifugiati ha tenuto una audizione proprio alla Terza Commissione dell’Assemblea Generale pochissimi giorni fa, tra l’altro dicendo delle cose anche molto interessanti che forse confermano l’impressione che io vi ho cercato di restituire, cioè ha suggerito agli  Stati di liberarsi dalla politica e di rimettere al centro queste persone. Proprio perché si avverte chiaramente la preoccupazione degli Stati, anche legittima per certi versi, di gestire correttamente e fruttuosamente dal punto di vista politico questa situazione, che ormai è diventata una situazione globale.

Dal punto di vista procedurale questo Global Compact in realtà comporta ben poco, perché mette al centro questo meccanismo di solidarietà che dovrebbe scattare o in via permanente o in via emergenziale nel momento in cui uno Stato o gli Stati di una certa regione si trovano a dover affrontare dei flussi particolarmente massicci.

L’altro, ovviamente, è un pochino più soft, non nel senso del vincolo (perché sempre di atti raccomandatori si tratta), ma dal punto di vista dei contenuti, più vaghi – parlo naturalmente del Global Compact sui migranti.

Ovviamente questi due Global Compacts hanno due percorsi diversi, perché uno è un percorso all’interno delle Nazioni Unite, l’altro in realtà è un percorso più tipicamente intergovernativo che si concluderà a Marrakech all’inizio di dicembre.

E su cosa insiste questo sulle migrazioni? Alcuni punti (che sono anche, per carità, condivisibili): allarga la responsabilità non soltanto all’accoglienza dei rifugiati, ma anche – e questo è un problema abbastanza serio, soprattutto nel Mar Mediterraneo – alla responsabilità delle zone di “search and rescue” (sulle quali, come voi sapete, alcuni Stati, tra cui Malta e l’Italia, si sono abbastanza azzuffati ultimamente); e poi su un punto, che non mi trova particolarmente d’accordo, che è quello di agire sui cosiddetti drivers, cioè sui fattori che spingono le persone a spostarsi da un Paese all’altro.

Qui gli economisti ci direbbero che in realtà aumentare il benessere di un Paese, se mai ci si riuscisse, poniamo ad esempio di un Paese sub-sahariano, non è detto che diminuisca i flussi verso l’esterno, anzi in realtà nel breve-medio periodo dovrebbe addirittura aumentarli. Quindi questa politica, che è poi quella più banalmente dell’“aiutiamoli a casa loro”, in realtà non so neanche quali effetti possa tutto sommato produrre.

C’è poi nell’affermazione di aumentare gli aiuti allo sviluppo di questi Paesi quella che monsignor Jurkovič chiama più diplomaticamente “incoerenza” (io la chiamo “ipocrisia”) di alcuni Stati occidentali che lamentano la presenza di flussi particolarmente massicci, ma molto spesso questi flussi sono determinati da alcuni fattori di lungo periodo, come i conflitti sui quali gli Stati occidentali hanno delle responsabilità abbastanza palesi. Basti pensare alle responsabilità di questi Paesi nelle zone del Nord Africa, per non parlare di tutti gli altri Paesi dell’Africa sub-sahariana, ma anche naturalmente del Medio Oriente. Qui Jurkovič dice una cosa molto condivisibile, e cioè che sono molto belle le affermazioni sull’aiutare i Paesi in difficoltà per diminuire le migrazioni, però poi, se non si fanno delle politiche serie in relazione alla repressione dei crimini relativi, ad esempio, al traffico di armi, che è notevole all’interno di questi Paesi, suona un po’ incoerente.

Questo quadro, che vi ho molto brevemente fatto e proprio per sommi capi, si ritrova con dinamiche in parte simili all’interno dell’Unione europea. Dico “simili” perché c’è una legge non scritta nella cooperazione internazionale fra Stati per cui ovviamente più disomogenea è la conferenza intergovernativa o il contesto nel quale si producono dei documenti, ovviamente più è difficile arrivare a vincoli di carattere incisivo. Infatti questi due Global Compacts hanno natura puramente raccomandatoria.

Più ristretto è l’ambito, più naturalmente si riesce ad arrivare a qualcosa di più incisivo dal punto di vista dell’obbligo giuridico. E qui c’è una discontinuità rispetto al contesto più universale delle Nazioni Unite, ma c’è piena continuità rispetto ai contenuti, perché anche all’interno dell’Unione europea mi sembra che la preoccupazione maggiore sia quella del dividersi il problema, e che porta naturalmente al cuore della legislazione dell’Unione, che è il famoso sistema di Dublino, che altro non è che una serie di criteri che distribuiscono i migranti (perché ancora sono migranti, visto che ancora non è stata chiusa la procedura di riconoscimento) all’interno dei singoli Paesi membri.

E qui c’è molto più di una posizione cinica da parte di alcuni Stati membri dell’Unione europea e anche da parte del nostro, perché sfruttano alcune situazioni particolarmente difficili per ricavare dei risultati politici all’interno di questa organizzazione internazionale, ma anche dal punto di vista della politica interna. Tra l’altro all’interno di questi documenti e anche degli stessi Global Compacts, si insiste molto sulla narrativa. Anche dell’organo pubblico in relazione al problema dei migranti e dei rifugiati.

Una narrativa che ormai è completamente fuori controllo, almeno in alcuni Paesi. E questo poi porta ad una situazione, che è quella attuale, di sviluppo che praticamente non c’è. La Commissione europea ha presentato il terzo pacchetto asilo, che è costituito da vari provvedimenti; su due provvedimenti non si riesce a trovare un’intesa non perché l’Unione europea non funzioni, ma perché gli Stati si oppongono a soluzioni che dividano la responsabilità. Che poi per alcuni di questi Stati si tratta di numeri praticamente ridicoli, e paradossalmente sono gli Stati più agguerriti, cioè quelli che avversano in maniera più forte questo sistema di distribuzione.

Un sistema che, quando è stato formulato dalla Commissione, già teneva conto delle posizioni degli Stati e quindi era più realista di quanto sarebbe stato logico attendersi ad esempio da una posizione come quella della Santa Sede piuttosto che di una organizzazione non governativa, e che comunque non è riuscito a coagulare attorno a sé il consenso degli Stati su questi due provvedimenti che ancora sono in discussione e che probabilmente non so che fine faranno, che sono il nuovo regolamento “procedure” e il nuovo regolamento Dublino.

Finisco soltanto con un cenno alla posizione che sul problema aveva invece espresso il Parlamento europeo – che deve fare i conti con gli Stati e con il Consiglio meno rispetto probabilmente alla Commissione, è più libero di trovare delle soluzioni – che aveva trovato una soluzione che secondo me era una buona soluzione dal punto di vista giuridico: il rafforzamento delle Agenzie dell’Unione europea, che dovrebbero addirittura sostituirsi agli Stati nella primissima fase. E questa, secondo me, era una soluzione che aveva un grandissimo vantaggio, che era quello di sgravare gli Stati dalla responsabilità in negativo, soprattutto di fronte i singoli governi al proprio elettorato, per la prima fase di riconoscimento.

L’altra soluzione, che fa il paio con questa ipotizzata dal Parlamento europeo, era quella sul fattore distributivo, che per la prima volta introduce un principio di civiltà giuridica che è quello di consentire al migrante la possibilità di scegliere il Paese dove andare, scelta che in questo momento, nel momento in cui migra e soprattutto nel momento in cui viene riconosciuto beneficiario della protezione internazionale, non può assolutamente fare. È un diritto che non ha.

Il Parlamento europeo aveva introdotto un sistema semi-volontario, in cui si applicavano i criteri di Dublino, veniva eliminato quello di primo ingresso illegale e poi, ove si applicassero infruttuosamente i criteri, la scelta spettava al migrante sulla base del sistema “Bottom Four”: cioè i quattro Stati membri che in proporzione hanno meno beneficiari della protezione internazionale potevano essere pescati dal migrante e questo riequilibrava, nel rispetto almeno parziale della scelta del migrante, il sistema di responsabilità.

Non so che fine farà la posizione del Parlamento all’interno del Consiglio. Il Consiglio in realtà sta stravolgendo, soprattutto grazie ad una posizione che si è coagulata attorno a quella che originariamente era l’unica che si opponeva dell’Ungheria, e ormai insieme all’Ungheria ci sono molti altri Stati. C’è la stessa Austria che ha lavorato, secondo me, non proprio nella direzione voluta dalla Commissione durante il periodo di Presidenza, e adesso ci siamo accodati anche noi, si è accodata anche l’Italia.

Qui però, secondo me in maniera completamente suicida almeno dal punto di vista dell’efficienza del sistema di accoglienza, perché la direzione indicata dalla Commissione e più incisivamente dal Parlamento europeo andava a beneficio proprio degli Stati come il nostro, mentre invece il nostro governo si è allineato a posizioni che porteranno verosimilmente ad un risultato fortemente negativo nei confronti proprio del nostro Paese.

Però questo è il trend, non soltanto all’interno della Unione europea. Basta guardare anche agli USA, a quello che sta accadendo in questo periodo per rendersi conto di quale sia il livello della politica nei confronti dei migranti ormai in molti Paesi occidentali.

Replica dopo il dibattito

Soltanto un paio di battute sulle sollecitazioni che ci sono venute dai vostri interventi.

La prima riguarda quella che è stata chiamata da Jurkovič “incoerenza” dei Paesi occidentali nei confronti dei Paesi di origine prevalentemente dei flussi migratori, e che io in maniera forse meno diplomatica ho chiamato “ipocrisia”. E che riguarda naturalmente anche la questione del traffico delle armi nel quale non pochi Paesi occidentali sono coinvolti. C’è un sistema per sanzionare una politica anche di questo genere, ed è un sistema che le democrazie occidentali conoscono bene: il diritto di elettorato attivo. Il problema è che rispetto a questo diritto, che dovrebbe funzionare da anticorpo rispetto anche all’ipocrisia di queste politiche, c’è ahimè un problema, forse ce n’è più d’uno, che è relativo alla grandissima abbondanza di informazioni, delle quali però l’elettore medio non sa assolutamente selezionare la fonte.

Io ricordo che in alcuni convegni in materia proprio di migrazione negli ultimi anni una delle cose che cercavo di restituire alle persone che mi ascoltavano è una cosa che uno studioso di diritto dell’Unione europea conosce bene: la competenza dell’Unione deriva da quella degli Stati, i problemi maggiori nella conduzione della politica migratoria di asilo dell’Unione europea sta non dal lato delle istituzioni ma dal lato degli Stati. È un concetto molto semplice, ma è molto difficile spiegare ad una persona che in realtà la responsabilità maggiore di alcuni dei fallimenti di queste politiche è negli Stati e non nell’Unione.

Allora, come si riattiva questo meccanismo? Non lo so, non sono un semiologo. Quindi non posso sapere in che modo si possa riuscire. Uno dei modi ci è stato presentato qui oggi. Non so quanto da solo possa riuscire a risolvere il problema. Probabilmente ce ne vogliono anche degli altri.

La mia sensazione personale è che nella scelta del modo con cui affrontare determinata spregiudicatezza, che si basa sulla incapacità degli altri di selezionare le fonti dell’informazione, siamo un po’ ad un bivio. Un bivio che mi viene in qualche modo evocato dal film “The Life and Death of Colonel Blimp”, che è un film di produzione britannica, che nel Regno Unito è tanto famoso da aver dato vita addirittura al termine blimpness, che consiste nella illusione di poter combattere il nemico, in questo caso la spregiudicatezza di alcuni, con le armi della lealtà. Naturalmente lì ci si riferiva al conflitto contro i nazisti, cioè: continuiamo a combatterli seguendo le regole o ad un certo punto invece cominciamo a fare quello che fanno loro?

Secondo me siamo di fronte a questo bivio. Quando monitoro il mondo dei tweets da parte governativa – e particolarmente del Ministro degli Interni – e dall’altra parte di chi avversa questa politica, mi rendo conto di quale sia la differenza di incisività, perché l’uno è completamente spregiudicato e l’altro invece si mantiene ancora all’interno di una certa correttezza.

Alla luce di quello che accade anche all’interno del film, posso dire che abbandonare determinati canoni poi è un prezzo che si paga.

Del resto, però, si paga anche un prezzo nel continuare ad affrontare questi atteggiamenti estremamente cinici e spregiudicati con mezzi obiettivamente poco adeguati.

Un’ultimissima battuta. Non sono completamente d’accordo sul fatto che l’eliminazione della protezione umanitaria possa essere in qualche modo assorbito da domande di riconoscimento basate direttamente sull’art. 10. Forse è più verosimile che le domande, che un tempo venivano fatte sulla base della protezione umanitaria, confluiscano in realtà e quindi vadano ad ingrossare quelle che sono rimaste e cioè le domande o il gruppo dei due status di protezione sussidiaria e rifugiato.

Questo perché la protezione umanitaria, per ragioni tecnico-giuridiche, molto spesso veniva riconosciuta a persone che non potevano essere riconosciute come beneficiarie della protezione internazionale, ma che non potevano comunque essere respinte o espulse o comunque allontanate verso un Paese nel quale rischiavano di subire gravi violazioni dei diritti fondamentali.

In realtà l’unico risultato che probabilmente otterrà sarà appunto quello di ri-direzionare quelle domande verso quelle più “canoniche” oppure – ed è questo forse il rischio, e qui condivido la posizione espressa dal partecipante al dibattito – alimentare un territorio di “nulla” (o quasi) giuridico, nel quale queste persone non avranno uno status certo all’interno del Paese, ma nel contempo non potranno essere neanche allontanate a rischio di violare in maniera abbastanza plateale il diritto internazionale, in primo luogo la Convenzione di Roma del 1950.

Ma, quale che sia l’opinione sugli effetti dell’eliminazione di questa protezione umanitaria, certo non è che sia stata una grande idea. Questo mi sento di poterlo dire.»