La fatica del discernimento, in vista del referendum

Questioni aperte per la riforma costituzionale

Versione stampabileVersione stampabile

di Gian Candido De Martin*- Diventa sempre più urgente – tanto più nella prospettiva dell’imminente approvazione parlamentare della riforma costituzionale (Approvazione di fatto avvenuta il 12 aprile, con l’ultimo “sì” della Camera, ndr) e del referendum che dovrà nel prossimo autunno deciderne la sorte in via definitiva – cercare di capire bene obiettivi e contenuti delle innovazioni prefigurate, per poter affrontare responsabilmente il dilemma referendario, in cui ciascun elettore dovrà giocoforza sintetizzare in un sì o un no la valutazione complessiva sul testo in discussione, essendo impossibile – almeno allo stato della legislazione vigente in materia – esprimere giudizi distinti per le singole parti. In effetti, la fatica del discernimento tra le luci e le ombre della riforma è indispensabile anche per i non addetti ai lavori, perché si tratta di prendere una decisione collettiva che può cambiare di molto – per certi aspetti in modo irreversibile – il sistema istituzionale, la forma di Governo e la democrazia del nostro paese.

Una decisione quindi non finalizzata a sperimentazioni provvisorie, ma preordinata a dar vita a nuove prospettive costituzionali di rilevante portata e di lungo periodo, per loro natura non legate all’orizzonte temporale del Governo in carica e di una maggioranza politica contingente, ma destinate a durare nel tempo, stabilizzando un nuovo assetto dei poteri pubblici. In tal senso può apparire in qualche modo una forzatura la scelta esplicita del Presidente del Consiglio Renzi di legare all’approvazione referendaria il suo futuro politico e la permanenza al vertice dell’esecutivo: d’altra parte, non si può che prenderne atto e tener presente questa alternativa secca, ribadendo però nel contempo che l’oggetto del referendum riguarda - deve riguardare - la bontà o meno della riforma, non il futuro del Governo in carica.

È comunque innegabile il rischio che il baricentro del dibattito dei prossimi mesi sia condizionato e si sposti dal merito delle innovazioni costituzionali ad una valutazione politica dell’attuale esecutivo e del suo leader, alimentando fuorvianti prospettive plebiscitarie, in cui verrebbe sopraffatta l’analisi attenta dei pro e contro della riforma, a vantaggio di posizioni di bandiera - magari corroborate da qualche slogan semplificato da una parte e dall’altra - di chi si riconosce in qualche modo nell’attuale maggioranza politica e di chi sta all’opposizione. Spetta al Governo decidere se alimentare o meno queste contrapposizioni, che hanno già contrassegnato molta parte del dibattito di una riforma, che è stata promossa dallo stesso Governo e portata avanti in Parlamento in un clima assai poco costituente, ossia poco caratterizzato dalla ricerca di soluzioni lungimiranti e largamente condivise, come dovrebbe essere per le scelte di sistema. Ci parrebbe più saggio non insistere nel porre una sorta di questione di fiducia direttamente davanti agli elettori.

Comunque ci sembra assolutamente necessario non perdere di vista le ragioni di merito del voto sulla riforma, dovendo ciascun elettore esprimersi sulle modifiche di circa la metà degli articoli della parte II della Costituzione, che riguardano – per evocare i punti principali – l’assetto del Parlamento, il funzionamento dell’esecutivo e la fisionomia stessa della Repubblica, in particolare per quanto riguarda il delicato rapporto tra potere centrale e ruolo delle autonomie regionali e locali. Bisogna mettere a fuoco con attenzione senso e possibili conseguenze delle innovazioni ora proposte, evitando ovviamente di accontentarsi di un cambiamento purchessia, dopo decenni di dibattiti spesso sterili, con due precedenti riforme approvate senza un seguito effettivo, l’una - quella del 2001 sul potenziamento delle Regioni e degli Enti locali - confermata nel referendum, ma restata sostanzialmente inattuata, anzi via via contraddetta da una legislazione neocentralista, l’altra – quella varata nel 2005 dal Governo Berlusconi, concernente ben 53 articoli – bocciata dagli elettori nel referendum del giugno 2006.

A voler verificare congruità, coerenza, potenzialità e tenuta delle varie scelte ora operate, al fine di migliorare il funzionamento e il rendimento delle istituzioni, salvaguardando l’equilibrio tra i poteri ed i contrappesi e rafforzando il ruolo di autonomie responsabili, la qualità della democrazia e della partecipazione politica, ci sembra che emerga un panorama in forte chiaroscuro, con prospettive talora certamente apprezzabili, a fronte di altre di cui non possono essere sottaciuti i limiti, talora gravi. Come già si era evidenziato nell’editoriale del precedente fascicolo (Luci e ombre della riforma costituzionale), non si può anzitutto non riconoscere - in via generale - che la riforma può delineare un sistema per certi versi più semplice ed efficiente nelle decisioni, con leggi più rapide, un Governo più stabile e con poteri più incisivi. Prospettive sicuramente non trascurabili, specie a fronte di un trend problematico del nostro paese sul terreno della governabilità e della rappresentanza di un sistema plurale.

In tal senso il testo in via di approvazione è certo apprezzabile positivamente laddove mira a superare il bicameralismo paritario e a trasformare il Senato nella voce delle autonomie in Parlamento, aprendo una prospettiva inedita di relazioni tra centro e territori, anche se restano aperte alcune questioni importanti sulla fisionomia e l’operatività del nuovo Senato, da raccordare pure con l’attuale sistema delle conferenze interistituzionali tra Stato, Regioni e Enti locali. Sicuramente apprezzabili sono, altresì, le ipotesi di espansione di forme di democrazia diretta (referendum propositivi e di indirizzo e altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali), pur se si tratta di pagine del tutto bianche, che rinviano a future leggi costituzionali.

Si possono condividere pure talune soluzioni finalizzate a rafforzare il potere esecutivo, anche se va detto con chiarezza che si prospetta il rischio di emarginare ulteriormente il Parlamento, a maggior ragione per via del nesso stretto con il nuovo sistema elettorale maggioritario approvato per la Camera dei deputati, che finisce per introdurre di fatto una sorta di premierato forte, senza adeguati contrappesi e con il rischio di derive verticistiche o oligarchiche, ben oltre la razionalizzazione della forma di Governo parlamentare auspicata già dall’odg Perassi in Assemblea costituente.

Fortemente problematico – e contraddittorio con la scelta di dar vita al Senato delle autonomie – è poi il netto ridimensionamento delle Regioni ordinarie, che vengono private di gran parte del potere legislativo e sottoposte a penetranti interventi del centro, a differenza delle Regioni speciali, le cui condizioni di maggiore autonomia e di autentici privilegi finanziari (sia pure differenziati tra le cinque Regioni) non vengono messi in discussione, allargando in modo del tutto ingiustificabile la distanza tra le due categorie di Regioni, oltretutto con un rinvio a revisioni di questa specialità malintesa condizionate da accordi con ciascuna Regione interessata, senza alcuna garanzia di adeguamento a vincoli e solidarietà di sistema.

Altrettante gravi perplessità destano, inoltre, le varie modifiche sul versante dei comuni e degli altri Enti locali, con scelte assai discutibili, in contrasto col fondamentale principio autonomistico e del criterio della sussidiarietà, che richiederebbero la massima valorizzazione possibile delle autonomie (già) riconosciute dalla Costituzione. È evidente il forte rischio di indebolimento delle istituzioni più vicine ai cittadini, che sono – o dovrebbero essere – le prime scuole di democrazia e cittadinanza attiva, oltre che garanzia di servizi pubblici, specie per chi ha maggiori bisogni.

Di qui una valutazione complessiva in chiaroscuro, che non rende certo agevole, almeno allo stato degli atti, poter sostenere l’approvazione referendaria di questo testo di riforma, per il quale non sono ormai ipotizzabili interventi correttivi o migliorativi in questa fase conclusiva della doppia approvazione delle due Camere prevista per le leggi di revisione costituzionale. Si può peraltro aggiungere che sussiste un margine per possibili interventi utili, in grado di ridurre - almeno su taluni punti - il giudizio critico che si è espresso, a condizione che si dia corso, prima del referendum, a talune misure e iniziative volte a chiarificare punti ambigui o a completare il disegno riformatore, creando i presupposti per una attuazione corretta e rapida di alcune previsioni potenzialmente interessanti e decisive per l’effettività della riforma.

In particolare, per fermarsi qui ai profili di maggior rilievo, sarebbero in primo luogo auspicabili interventi tempestivi di completamento riguardanti il Senato, da un lato chiarendo le modalità di designazione dei rappresentanti regionali (e anche dei sindaci, che non possono certo dipendere da scelte dei Consigli regionali), dall’altro definendo con norme regolamentari il volto (più di rappresentanza istituzionale che politica) dei senatori e coordinando a tal fine anche il sistema delle attuali conferenze Stato-autonomie. Essenziale è anche rivedere il regolamento della Camera dei deputati per chiarirne il nuovo ruolo e il funzionamento, prevedendo pure concretamente appropriate garanzie per le opposizioni e coordinando i procedimenti comuni ai due rami del Parlamento.

Sarebbe, altresì, opportuno che all’interessante (ma per ora del tutto generica) prospettiva di nuovi referendum e istituti di democrazia diretta seguissero idonee iniziative governative che specifichino condizioni e tempi per rendere effettivamente operativi questi nuovi spazi di partecipazione politica dei cittadini e delle formazioni sociali.

Quanto al (del tutto criticabile) rinvio della revisione degli Statuti speciali, sarebbe almeno auspicabile che si procedesse al più presto ad iniziative governative volte ad assicurare l’approvazione in tempi certi di modifiche che raccordino le risorse alle funzioni attribuite, in base a criteri oggettivi validi per tutte le Regioni, ed eliminino i tanti privilegi finanziari di cui godono, specie alcune, assolutamente ingiustificabili nell’ambito di un sistema unitario, in cui dovrebbero essere applicati criteri di giustizia sociale e principi di solidarietà, senza creare cittadini di serie A e di serie B.

Sono esempi concreti di interventi fattibili, che – pur non risolutivi – possono forse aiutare a capire meglio la direzione di marcia e gli orientamenti del Governo su aspetti decisivi del disegno riformatore, fornendo agli elettori qualche elemento utile per una valutazione più meditata di fronte al dilemma referendario. Non si può quindi che auspicare che vi siano alcune iniziative tempestive e impegni politici seri ed affidabili, che possano attenuare - almeno in parte - le riserve oggi pendenti su parti significative della riforma.

*Costituzionalista, Presidente del Consiglio scientifico dell’Istituto “V. Bachelet” dell’Azione Cattolica Italiana - Articolo pubblicato sulla rivista "Dialoghi" a fine marzo 2016